Utang Amerika Serikat tembus USD36,6 triliun, menimbulkan perhatian global terkait kepemilikan asing dan risiko sistemik bagi ekonomi dunia. (Foto: Library of Congress/Wikimedia Commons)

Utang nasional Amerika Serikat (AS) kembali mencetak rekor. Per Maret 2025, totalnya telah mencapai USD36,6 triliun atau sekitar Rp603.000 triliun. Angka ini bukan hanya menimbulkan pertanyaan soal kemampuan Negeri Paman Sam membiayai defisitnya, tetapi juga menambah ketegangan setelah Presiden Donald Trump melontarkan pernyataan yang dipandang mengganggu kepercayaan pasar global.

“Kami bahkan melihat ke arah Treasury. Bisa saja ada masalah di sana, dan itu bisa menjadi hal menarik,” ujar Trump pada 9 Februari 2025 di atas pesawat kepresidenan Air Force One, sebagaimana dilaporkan Reuters. 

Pernyataan itu ditafsirkan sebagian kalangan sebagai isyarat bahwa AS bisa saja menolak membayar sebagian utangnya, sebuah skenario yang selama ini dianggap tabu di pasar keuangan dunia.


Peta kreditur AS

Struktur utang AS sebagian besar berasal dari surat berharga pemerintah, atau yang dikenal dengan Treasury Bonds. Mayoritas surat utang ini dimiliki oleh warga dan lembaga domestik. Namun, hampir seperempat dari totalnya dipegang oleh pihak asing, jumlah yang mencapai USD8,5 triliun pada Desember 2024.

Jepang tercatat sebagai kreditur terbesar dengan nilai sekitar USD1 triliun. China berada di urutan kedua dengan USD759 miliar, disusul Inggris yang memegang USD723 miliar. 

Negara-negara Eropa lainnya juga tampil menonjol. Irlandia, Prancis, Belgia, Swiss, dan Luksemburg masing-masing menempatkan ratusan miliar dolar dalam instrumen utang AS. Luksemburg bahkan mencatatkan kepemilikan hingga USD424 miliar, sementara Belgia sekitar USD375 miliar.

Di Asia, selain Jepang dan China, ada Hong Kong dengan USD255 miliar, Singapura USD249 miliar, India USD219 miliar, dan Korea Selatan USD125 miliar. 

Dari kawasan Timur Tengah dan Eropa Utara, Arab Saudi dan Norwegia menyalurkan sebagian besar pendapatan energinya ke pasar obligasi AS dengan kepemilikan masing-masing USD138 miliar dan USD158 miliar.

Pusat keuangan internasional, seperti Cayman Islands dan Bermuda, juga masuk dalam jajaran besar. Cayman Islands tercatat memegang USD419 miliar, mencerminkan peran yurisdiksi offshore sebagai tempat parkir dana investasi global. 

Dari benua Amerika sendiri, Kanada menempatkan USD379 miliar, Brasil USD202 miliar, sementara Meksiko USD103 miliar.

Jika semua angka tersebut digabungkan dengan kategori “rest of the world”, total kepemilikan asing atas surat utang AS tembus USD8,5 triliun.


Mengapa Mereka Membeli Surat Utang AS?

Setiap negara punya alasan berbeda. Jepang misalnya, menggunakan kelebihan cadangan devisanya untuk membeli Treasury Bonds sebagai cara menstabilkan yen dan menjaga likuiditas. 

China masih menempatkan porsi besar meskipun tren menunjukkan penurunan, karena instrumen ini dianggap paling likuid di dunia.

Bagi negara-negara Eropa, khususnya Inggris dan Luksemburg, peran mereka lebih sebagai pusat keuangan. Kepemilikan utang AS yang tercatat atas nama mereka sering kali mewakili dana pensiun, hedge fund, atau bank investasi global. 

Di sisi lain, negara produsen minyak seperti Arab Saudi dan Norwegia menggunakan instrumen dolar ini untuk menyalurkan surplus petrodollar.

Cayman Islands dan Bermuda berperan sebagai “kantong” investasi global, tempat berbagai lembaga menaruh uang dalam jumlah besar. Hal serupa terjadi di Irlandia yang dalam beberapa tahun terakhir menjadi basis operasi sejumlah perusahaan multinasional dengan arus dana besar.


China mundur, Eropa mengisi

Sepuluh tahun terakhir, kepemilikan asing atas utang AS mengalami pergeseran. Pada 2013, China masih menggenggam lebih dari USD1 triliun. Namun, angka itu terus menurun hingga menyentuh sekitar USD759 miliar pada 2025. Penurunan ini disebabkan faktor geopolitik, strategi diversifikasi, serta upaya melindungi diri dari risiko fluktuasi dolar.

Sebaliknya, Eropa dan pusat keuangan internasional justru meningkatkan perannya. Belgia, Luksemburg, hingga Cayman Islands mencatat lonjakan kepemilikan, sebagian karena mereka berfungsi sebagai perantara dana global. 
Pergeseran ini menunjukkan meski sebagian negara mengurangi eksposurnya, permintaan terhadap Treasury Bonds tetap kuat berkat reputasinya sebagai aset paling aman di dunia.

Pernyataan Donald Trump pada Februari lalu langsung menimbulkan gejolak. Meski peluang AS benar-benar gagal bayar masih dianggap rendah, ucapan politisi sekelas Trump cukup untuk mengguncang pasar.

Respons terlihat jelas pada pasar obligasi. Imbal hasil surat utang pemerintah AS tenor 10 tahun naik dari 3,99 persen pada awal April 2025 menjadi 4,52 persen di pertengahan bulan yang sama. Lonjakan yield mencerminkan kekhawatiran investor dan meningkatnya permintaan kompensasi risiko.

“Bahkan wacana gagal bayar saja sudah cukup memicu volatilitas global,” tulis laporan Peter G. Peterson Foundation.


Risiko gagal bayar

Jika benar-benar terjadi, gagal bayar AS akan membawa dampak berlapis. Perdagangan global bisa tersendat karena konsumsi AS yang melemah akan menurunkan impor. 

Dolar AS berpotensi melemah tajam, mengurangi minat impor dan merugikan negara-negara yang menjadikan dolar sebagai acuan. 

Investor di seluruh dunia yang menggenggam Treasury Bonds akan merugi besar, sementara negara-negara pemegang cadangan devisa berbasis dolar bisa mempercepat langkah diversifikasi ke mata uang lain seperti euro atau renminbi.

Efek ini tidak hanya soal angka, tetapi juga soal kepercayaan. Sejak Perang Dunia II, dolar AS menjadi jangkar sistem keuangan dunia. Jika kepercayaan itu goyah, maka seluruh arsitektur keuangan global bisa terguncang.


Dampak ke Indonesia 

Indonesia termasuk negara yang harus mewaspadai gejolak pasar obligasi AS. Lonjakan yield di AS bisa membuat investor asing menarik dananya dari pasar obligasi domestik. Arus modal keluar ini biasanya menekan rupiah dan meningkatkan beban utang luar negeri.

Namun, Indonesia sudah melakukan langkah antisipatif. Data Kementerian Keuangan menunjukkan kepemilikan asing atas Surat Berharga Negara (SBN) turun drastis, dari 39 persen di akhir 2017 menjadi hanya 14 persen pada Juni 2024. 

Sebaliknya, kepemilikan ritel domestik meningkat tajam dari 2,19 persen pada 2014 menjadi 8,56 persen pada 2024. Kebijakan pemerintah memperbanyak instrumen ritel dengan nominal pembelian minimum Rp1 juta dianggap berhasil memperluas basis investor domestik.

Dengan strategi ini, Indonesia berharap lebih tahan menghadapi arus modal keluar yang dipicu dinamika global. Meski demikian, risiko tetap ada, terutama jika ketidakpastian di pasar keuangan dunia semakin besar.


Masa depan dolar

Status dolar sebagai mata uang cadangan global selama ini memberi AS keuntungan besar. Permintaan tinggi terhadap dolar membuat utang AS relatif mudah dikelola. Namun, wacana gagal bayar atau kebijakan yang dinilai tidak konsisten bisa mengikis status tersebut.

China dan Rusia sudah lama mendorong penggunaan mata uang alternatif. Euro dan renminbi menjadi kandidat kuat, meski keduanya juga punya keterbatasan. Jika dunia bergerak ke arah sistem multipolar, di mana beberapa mata uang bersaing, dominasi dolar bisa berkurang.

Bagi sebagian pihak, kondisi ini bisa membuka jalan bagi sistem keuangan internasional yang lebih beragam. Namun, di sisi lain, transisi semacam itu bisa membawa ketidakpastian baru.


Kronologi utang AS

Beberapa momen utama menggambarkan bagaimana utang AS berkembang. 

Pada 2013, China memegang lebih dari USD1 triliun surat utang AS. Pada 2017, kepemilikan asing atas SBN Indonesia masih 39 persen. Memasuki 2024, total kepemilikan asing atas utang AS mencapai USD8,5 triliun, sementara kepemilikan asing atas SBN Indonesia turun ke 14 persen.

Pada 9 Februari 2025, Donald Trump menyampaikan pernyataannya tentang kemungkinan masalah di Treasury. Satu bulan kemudian, total utang AS resmi mencapai USD36,6 triliun. Pasar obligasi segera bereaksi dengan yield obligasi 10 tahun melonjak dari 3,99 persen di awal April menjadi 4,52 persen di pertengahan April.